Счетная палата РФ проверила исполнение бюджета в сфере науки и высшего образования — и выявила неэффективные госзакупки, проблемы с Росимуществом и нехватку средств на реализацию национального проекта «Наука». Indicator.Ru заглянул в заключения ведомства за подробностями.

Всего Счетная палата проверила исполнение бюджета в 2019 году в четырех организациях: Министерстве науки и высшего образования, Российской академии наук, Российском фонде фундаментальных исследований и Национальном исследовательском центре «Курчатовский институт».

РАН: непотраченные субсидии и ненормативные закупки

Российская академия наук обходится федеральному бюджету дешевле остальных проверенных организаций: подведомственных учреждений немного, научные исследования в функции РАН не включены, средств на реализацию нацпроекта «Наука» она не получает. Сумма бюджетных ассигнований за 2019 год для РАН, включая ее 13 тематических отделений, 3 региональных отделения и 3 представительства, составила почти 4,19 млрд рублей. Больше половины из них — субсидии на выполнение государственного задания. Для Академии это три вида работ: научно-методическое обеспечение; экспертиза научных, научно-технических и инновационных программ и проектов; организация мероприятий в сфере образования, науки и молодежной политики. Все запланированные по госзаданию показатели были достигнуты, а вот немалая часть денег (почти 675 млн рублей) осталась неизрасходованной. В заключении Счетной палаты РФ отмечается, что не освоены в основном средства для закупки товаров, работ и услуг (остаток составил 45,5% от выделенной суммы) и для уплаты налога на имущество организаций и земельного налога (остаток 30,9%). Более того, РАН не в первый раз не осваивает выделенные на год бюджетные субсидии, и с каждым годом этот остаток все больше. Это, подчеркивает заключение, свидетельствует о возможности сократить расходы федерального бюджета на госзадание РАН.

Наиболее проблемная для РАН область, как установила проверка, — управление имуществом. Выявить и закрепить за РАН все необходимое для деятельности Академии недвижимое имущество следовало, согласно правительственному распоряжению, в 2017 году, но до сих 252 объекта не включены в утвержденный для этого перечень. Похожая ситуация с особо ценным имуществом: чтобы его перечень утвердило Правительство РФ, список нужно согласовать с Росимуществом, а эту процедуру РАН не завершила отчасти по собственной вине. Но, как отмечается в пресс-релизе Счетной палаты РФ о проверке, сами объекты проверок зачастую «не могут особо ничего сделать» с имущественными проблемами: трудности возникают между Росреестром и Росимуществом.

Десятилетиями на балансе РАН «висят» затраты на объекты незавершенного строительства. Положение с ними разное. Например, общежитие РАН для молодых ученых и специалистов в Южном Бутове в Москве достроено, но из-за проблем с проектной документацией пока не вводится в эксплуатацию. На других объектах последние работы проводились больше 10, а в некоторых случаях и более 20 лет назад. Это международная радиоастрономическая обсерватория на плато Суффа, которую планировалось создать совместно с Узбекистаном в 1995 году, и несколько объектов поскромнее — лагерь, пансионат, жилые дома. Сейчас РАН уже не владеет и не распоряжается земельными участками, на которых планировалось их построить, и должна или списать объекты, или передать их другим правообладателям. Необходимые меры пока не приняты, и в целом Счетная палата оценивает ведомственный план РАН по снижению числа объектов незавершенного строительства как неполный и неактуальный.

Наконец, аудиторы выявили некоторые нарушения в закупках Академии. Так, по правилам госзакупок запрещено арендовать с водителем легковые автомобили с мощностью двигателя выше 200 лошадиных сил, а РАН за 2019 год арендовала не меньше четырех таких машин. На некоторые виды услуг в Академии не установлены нормативы расходов (например, на мобильную телефонную связь для президента Академии), а в некоторых случаях нормы нарушались: например, для сотрудников закупались мобильные телефоны в два — четыре раза дороже, чем следовало по нормативам.

РФФИ перевыполняет планы

Российский фонд фундаментальных исследований в 2019 году, говорится в заключении Счетной палаты, получил 22,2 млрд рублей из федерального бюджета. Субсидии на выполнение госзадания (работы «Научно-методическое обеспечение» (4 мероприятия) и «Организационное и информационное обеспечение проведения конкурсного отбора научных и научно-исследовательских программ и проектов и других научных мероприятий») составили только 2,68 млрд рублей. Большая же часть ассигнований — так называемая субсидия на иные цели. В случае РФФИ это гранты: больше 19,7 млрд рублей в итоге было распределено по конкурсам фонда, в основном физическим лицам.

Найденные аудиторами Счетной палаты нарушения связаны с неисполнением в срок положений Бюджетного кодекса (например, не вовремя вносились изменения в бюджетную роспись) и устава РФФИ: совет фонда не утвердил порядок проведения экспертизы научных проектов, а в его состав входили 40 человек вместо 41 по уставу. Как и РАН, РФФИ не согласовал с Росимуществом перечень объектов особо ценного имущества. Но тут заключение оговаривает, что фонд направлял проект перечня для утверждения уже пять раз, обновлял документ по рекомендациям Росимущества, и последняя версия на момент проверки оставалась несогласованной почти год.

В закупках РФФИ аудиторы выявили заключение контрактов с зависимыми и аффилированными друг с другом организациями. В результате услуги по 24 контрактам (это 23,5% от всех заключенных фондом в 2019 году) на сумму в 61,8 млн рублей РФФИ оказывала фактически одна и та же компания.

Все выделенные РФФИ в 2019 году бюджетные средства относились к госпрограмме «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» на 2019–2030 годы. Поставленных программой значений по плановым показателям фонд в 2019 году достиг и даже слегка перевыполнил планы. Например, фактическая доля исследователей в возрасте до 39 лет среди всех участников финансируемых РФФИ проектов составила 61% вместо 53%, а доля среди них кандидатов наук — 41,2% вместо 33,3%. Это связано, отмечается в заключении, с расширением молодежной программы РФФИ. В 2019 году состоялись новые конкурсы «Аспирант», «Перспектива», «Научное наставничество» и «Стабильность», а другие конкурсы были расширены на новые регионы.

Как правовая коллизия, требующая уточнения, в заключении по РФФИ дважды детально описан момент, связанный с исполнением «майских указов». Как и РАН, фонд не имеет в штате научных работников, потому не повышает их зарплату до 200% от средней по региону. Но фонд выделяет гранты физическим лицам, научным работникам других организаций. Правила заполнения статистических наблюдений Росстата позволяют учитывать как начисленную заработную плату все выплаты научным сотрудникам, в том числе и гранты. Но при этом по договорам между РФФИ, учеными и научными организациями не возникает никаких трудовых отношений. Тем не менее гранты РФФИ физическим лицам напрямую учитываются Министерством науки и высшего образования в заработной плате научных работников. Из заключения Счетной палаты по исполнению бюджета Министерством мы узнаем, что в 2019 году это позволило достичь целевых показателей в 82 из 85 субъектов РФ, за исключением Камчатского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа.

Курчатовский институт: 185,9% и неучтенное имущество

Бюджетные ассигнования Национальному исследовательскому центру «Курчатовский институт» на 2019 год пересматривались и в итоге составили около 17,7 млрд рублей, чуть меньше запланированной изначально суммы. На выполнение государственного задания была выделена субсидия в 7,8 млрд рублей. Как и РАН, Курчатовский институт не израсходовал все эти средства: остаток к концу года составил 542 млн рублей. По сравнению с 2018 годом остаток субсидии на госзадание подрос на 25,4%, что аудиторы Счетной палаты расценили как результат некачественного планирования. При этом исследовательский центр, отмечается в заключении Счетной палаты, отчитался о выполнении плановых показателей по госзаданию. Довести зарплату научных работников до 200% от средней по региону в 2019 году не удалось: с учетом и бюджетных ассигнований, и вложения средств от доходов самого Курчатовского института средний уровень составил 185,9%.

Средства, выделенные НИЦ, распределялись между четырьмя входящими в него бюджетными учреждениями и четырьмя унитарными предприятиями. В течение года они не только выполняли исследования и платили зарплату сотрудникам, но и обновляли инфраструктуру. Например, расходы Курчатовского института по национальному проекту «Наука» составили немногим больше 2 млрд рублей, они направлены на оборудование реактора ПИК. При этом целевые субсидии на 1,4 млрд рублей, также выделенные для ПИК, не были потрачены в связи с изменением законодательных требований к проектной документации и безопасности оборудования. В 2020 году они вернулись в бюджет.

Главные недочеты, выявленные проверкой, вновь связаны с управлением федеральным имуществом. Счетная палата опять отмечает, что в нарушениях есть вина и Росимущества, тем не менее список проблем с регистрацией разных объектов под управлением Курчатовского института получился обширным. НИЦ не зарегистрировал свое право оперативного управления на 39 объектов, а на 55 — право собственности РФ. Кроме того, документы на уже зарегистрированные объекты систематически не направлялись в систему государственного учета. Также НИЦ не обеспечил государственную регистрацию 15 заключенных в 2019 году договоров аренды.

Как и у РАН, на балансе Курчатовского института числятся несколько объектов незавершенного строительства. Строительство трех из них приостановлено, причем на двух работы не ведутся уже с 2006 года. Один из них — недостроенный детский сад в Истре — в 2020 году был снесен.

Минобрнауки: проблемные коэффициенты и контракты

Согласно заключению Счетной палаты, объем поступивших в Министерство науки и высшего образования в 2019 году средств федерального бюджета составил 547,1 млрд рублей. Только бюджетных учреждений в ведении Министерства 757, а еще есть государственные унитарные предприятия и организации других типов, так что и суммы, и цена нарушений тут выше, чем у других проверенных организаций.

Большую часть ассигнований из бюджета — 406,7 млрд рублей — Минобрнауки получило как раз для выделения субсидий подведомственным учреждениям. 770 из них получили средства на выполнение госзадания, еще 614 — на иные цели. Метод распределения субсидий на госзадание Министерством вызвал у аудиторов вопросы. Эти средства выделяются на проведение определенных работ (например, обучение студентов), каждая из которых имеет нормативную стоимость. Но так как в разных отраслях и регионах реальные затраты организаций на одни и те же работы отличаются (есть, например, разница в подготовке физиков-ядерщиков и экономистов), для конкретных университетов и других учреждений норматив умножают на отраслевые, региональные и другие коэффициенты. Кроме того, Министерство применяет коэффициенты выравнивания: они нужны, чтобы от года к году стоимость государственных услуг не менялась слишком резко. По оценке Счетной палаты, метод расчета этих последних коэффициентов в Минобрнауки недостаточно обоснован и не обеспечивает, например, вузам равных условий финансирования. В результате стоимость одних и тех же услуг в одном регионе и при равных отраслевых коэффициентах может отличаться на 30%. Так, в Российском химико-технологическом университете имени Д. И. Менделеева один человеко-час обучения иностранных граждан на подготовительном факультете оценивался при расчете субсидии в 108,1 рубля, а в Московском политехническом университете — 140,6 рубля. Кроме того, дважды при расчете субсидии учитывается статус федеральных и национальных исследовательских университетов: для них действуют и повышающие коэффициенты выравнивания, и повышающие отраслевые коэффициенты. «По одному основанию федеральные университеты и НИУ стимулируются дважды», — отмечается в сообщении Счетной палаты.

К наиболее масштабным проблемам Минобрнауки заключение относит состояние федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) Министерства. Это бюджетные средства, которые выделяются на капитальное строительство. В ФАИП ежегодно выделяют программную (реализуется через федеральные целевые программы) и непрограммную части. Так вот, программная часть ФАИП Минобрнауки в 2019 году была выполнена всего на 25,5%. С непрограммной частью дела шли лучше: она реализована на 81,5%. Если перейти от освоения бюджетов к сдаче объектов, в общем итоги в капитальном строительстве (не только по ФАИП 2019 года) для Минобрнауки выглядят так: из 21 объекта, который планировалось ввести в эксплуатацию, введены 14. Большую их часть при этом предполагалось завершить еще в 2018 году. Общее число объектов незавершенного строительства на балансе Министерства более 600, но постепенно их количество снижают. Причины задержек в проектировании и строительстве новых объектов, указано в заключении Счетной палаты, стандартные: много времени занимает выбор исполнителей работ и заключение с ними госконтрактов. При этом контролирующее ведомство отметило несколько нарушений в закупочных процедурах и у Министерства, и у подведомственных ему организаций.

Самая, пожалуй, важная в заключении по Минобрнауки тема — выполнение государственных программ и проектов по развитию науки. Министерство выступает их ответственным исполнителем, а в некоторых случаях заказчиком. В целом Счетная палата отмечает достижение плановых показателей и по госпрограмме «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (по 90,5% показателей), и по федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы» (по шести из шести позиций). С национальным проектом «Наука» сложнее. В своем пресс-релизе ведомство отметило как положительные итоги его реализации в 2019 году определение научно-образовательных центров мирового уровня, создание центров компетенций НТИ и крупных лабораторий. Но в заключении говорится, что больше половины целевых показателей нацпроекта — это статистические показатели и данные по ним формируются с большой задержкой. По некоторым из них значения за 2019 год будут известны только к 30 декабря 2020 года. Это значит, сообщается в заключении, что оценить реализацию нацпроекта в 2019 году можно будет только в 2021 году. Эффективность управления проектом это снижает.

Как риск для реализации национального проекта Счетная палата отметила, что финансировать «Науку» планируется во многом за счет внебюджетных средств. В среднем их доля в ежегодном финансировании проекта должна составлять около 36%, а к 2024 году дойти до 50%. В 2019 году планировалось привлечь 7,6 млрд рублей из внебюджетных источников; план был выполнен на 79,5%. И нет никаких гарантий, что в следующие годы удастся привлекать больше средств из внебюджетных источников, подчеркивает заключение Счетной палаты: механизмы их привлечения не созданы.